２００９年６月 上海公安高等专科学校学报 Ｊｕｎ．，２００９ 第１９卷第３期 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｓｈａｎｇｈａｉ Ｐｏｌｉｃｅ Ｃｏｌｌｅｇｅ Ｖｏ１．１９ Ｎｏ．３ 城市宠物犬管理立法问题研究 何银松 （上海公安高等专科学校， 上海２００１３７） 摘要：近年来，我国城市宠物犬的总量呈持续增长之势，但是相关法律规定存在不足。国家立法部 门应当借鉴西方国家有关犬类管理的立法经验，结合我国国情，制定全国统一的城市宠物犬管理法规。 关键词：城市；宠物犬；管理；法律 中图分类号：Ｄ６３１．４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８—５７５０（２００９）０３—００８６一（０７） 随着城市经济的发展、人民生活水平的提高以及 为８万多只，由于饲养宠物犬的管理服务费大幅下降， 人口的老龄化趋势，我国城市居民的养犬热正逐年升 ２００８年初成都市内宠物犬数量猛增到９０万只。４年 温。但由于法律不完善与管理不严等问题，城市居民 时间，宠物犬的数量增加了１０倍。据统计，从２０世纪 饲养宠物犬所产生的负面效应正日趋显现。如何健全 ９０年代至今，全国大城市宠物犬的总量大致以年均 宠物犬管理法律规范体系，规范人们的养犬行为，防止 １０％左右的速度持续增长。［２１ 城市居民饲养宠物犬产生的负面效应，是当前我国城 （二）城市居民饲养宠物犬的积极意义 市宠物犬管理必须首先要解决的问题。 城市居民饲养的宠物犬数量大幅增长，反映了城 一城市宠物犬数量增长的趋势与社会影 市社会生活消费的需求。宠物犬对城市居民生活的积 、晌 极意义主要表现在：（１）宠物犬是青少年的朋友，在青 少年的成长过程中，饲养宠物犬有助于其减少恐惧感， 按照目前世界动物卫生组织（ｏｒｅ）的标准，动物 增强自信心和自尊心，增强其对生命的体验，培养爱 被分为农场动物、实验动物、伴侣动物、工作动物、娱乐 心，减少青少年犯罪和其他反社会行为。（２）据《中国 动物和野生动物六类。其中伴侣犬就是我们通常称的 人口老龄化发展趋势预测研究报告》，中国从１９９９年 宠物犬，即指家庭饲养用于陪伴的、丰富人类精神生 就进入了老龄化社会，宠物犬对老人尤其是孤寡老人 活、提高生活质量的犬类。 而言，能减轻其空虚感，使其在精神上得以安慰。（３） （一）城市居民饲养宠物犬的变化趋势 由于犬类的天性，宠物犬与主人之间能建立一种特殊 近年来，全国各大中城市居民饲养的宠物犬数量 亲密的关系，因而宠物犬在治疗抑郁症、高血压等疾病 都呈现大幅攀升之势。据北京市公安局的统计数据， 方面也有着不可替代的作用。（４）现代社会竞争压力 ２００３年北京市共登记年检犬４１０４７２只；２００４年为 加大与生活节奏加快，导致人们在工作、生活中面临许 ４２１４０１只；２００５年为４５８７７３只；２００６年为６０００９６ 多烦恼、困惑，饲养宠物犬有利于城市居民缓解精神压 只；２００７年７月为７０３８７９只。截止到２００８年６月３０ 力，丰富业余生活内容。（５）宠物业的发展还可以增加 日，全市共有７８６４４９只犬办理了登记年检手续，比 就业机会，促进经济的发展。 ２００７年同期的６５４４６５只，增加１３１９８４只，上升 （三）城市宠物犬数量大幅增长对社会的负面影响 ２０．１７％。其中新登记办证犬１０６１８７只，比２００７年同 １．犬只伤人事件逐年攀升 期的９２４９７只，增加１３６９０只，上升１４．０８％。ｌ１ 据成 据上海市卫生局的统计数据，２００１年到上海市２８ 都市公安局的统计数据，２００３年成都市内宠物犬数量 个犬伤门诊就诊人数为５１２８３，２００４年到犬伤门诊就 收稿日期：２００９—０３一Ｏ３ 责任编辑：孙树峰 基金项目：本文系上海市教育科学创新项目“城市宠物犬管理法律问题研究”（项目编号：０９ＹＺ５００）的阶段性研究 成果。 作者简介：何银松（１９６７一），男，上海公安高等专科学校科研中心副教授，硕士。 一８６— 诊人数为７３８３５，２００５年增至９９０２９人，２００７年这一 续，而郑州市宠物犬的数量在５．５万只左右。据２００８ 年８月１日济南市的统计数据，２００８年１月至７月， 济南市重点管理区内约养有７万条狗，其中的３．５万 条属于“黑狗”，没有登记免疫。据上海市兽医卫生监 督管理所有关专家的统计数据，２００６年上海市内无证 犬的总量超过３０万条。 数字上升到１３５８４４人，较２００４年几乎翻了一倍。根 据北京市卫生部门的统计数据，２００５年、２００６年与 ２００７年，北京市每年发生的犬咬人事件均超过１０万 起。据２００８年６月２６日的《扬州晚报》报道，２００７年 扬州市区共发生犬类伤人事件２１６５３起；２００８年１月 至５月，市区发生犬类伤人案件７８１６起。全国其他大 ４．其他社会问题 中城市亦存在基本类似的情况。 ． ２．狂犬病发病数量持续增长 近年来，随着宠物犬数量的增长，全国狂犬病疫情 持续上升，疫情波及范围不断扩大，这已经成为关系人 们身体健康与人身安全的社会焦点问题。１９９６年全 国报道的狂犬病例为１５９；２００４年全国报告的狂犬病 例为２６５１，是１９９６年的１６．６７倍；２００５年全国报告的 狂犬病例为２５３７，较２００４年相比略有下降；２００６年全 国报告的狂犬病例为３２７９，是２００５年的１．２９倍； ２００７年全国报告狂犬病例为３３５０，是２００６年的１．０２ 倍。２００４年至２００６年全国共报告狂犬病死亡人数为 ８４０３人，占同期各种传染病病死人数的３０．１％。根据 ２００９年１月１２日卫生部公布的２００８年１２月全国法 定传染病疫情数据，２００８年１２月全国（不含台港澳地 区）共报告甲、乙类法定传染病发病３２１３３６例，死亡 １２３５人。死亡人数居前五位的传染病病种依次为艾 滋病、狂犬病、肺结核、乙型肝炎和新生儿破伤风，占 甲、乙类传染病报告死亡总人数的９２．８７％。其中，狂 犬病发病数量持续增长，是传染病中仅次于艾滋病的 致死人数最多的病种。 据专家分析，导致狂犬病发病数量持续增长的因 素有：一是近年来我国城市和农村的犬只数量及密度 明显增加，而犬只免疫覆盖率相对较低，平均免疫覆盖 率不足１０％，没有形成有效的动物间免疫屏障，成为 导致人群发病的重大隐患；二是部分被犬咬致伤的群 众没有及时进行暴露后处置或医疗机构暴露后处置不 够规范，这是导致狂犬病发病的直接因素；三是由于狂 犬病在潜伏期无任何症状，临床症状很少在２０天内发 生，但一旦发病，其发病速度很快，多数在３至５天即 可致人死亡，病死率为１００％。 ３．无证犬数额庞大 与宠物犬总量的增长速度几近一致，多数大中城 市都存在数额庞大的无证犬。据《扬州晚报）２００８年６ 月２６日报道，２００８年上半年扬州市有近５万只无证 犬，犬患问题主要集中在随意遛放大型犬和烈性犬、犬 类随地排泄传染疾病、扰民以及咬人等问题。据《法制 日报）２００８年４月１日报道，《郑州市城市养犬管理条 例》实施后，全市共为１．７万只宠物犬办理了相关手 由于部分城市养犬人的素质较差，不文明养犬行 为还包括：中心城区饲养烈性犬、大型犬问题；养犬不 免疫问题；遛犬不拴犬链、不携带犬证犬牌问题；携犬 出入公共场所扰民、污染问题；养犬人不服从犬类管 理，阻碍执法或暴力抗法等。这些问题的存在极易引 发民间纠纷，据统计，各大中城市因养犬引发的群众纠 纷都呈现较为明显的增长趋势。据无锡市疾病控制中 心的统计数据，近年来该市犬咬人引发的民事纠纷年 均增加１５％。 二、我国城市宠物犬管理法律规范体系的 现状分析 （一）我国关于城市宠物犬管理的法律规范体系 在我国现阶段，有关城市居民饲养宠物的法律规 范体系主要包括两大部分：一是相关法律中有少量涉 及犬类管理的条文；二是部分大中城市出台的有关犬 类管理方面的地方性法规、规章与规范性文件。 １．相关法律中涉及犬类管理的主要条文 这主要包括四个方面的内容。一是《中华人民共 和国传染病防治法》的相关规定。该法的第三条把我 国的传染病分为甲类、乙类和丙类，其中狂犬病属于乙 类传染病。该法对我国预防传染病的方针、职能部门 的职责、预防措施等作出了较为全面的规定。二是《中 华人民共和国进出境动植物检疫法》。该法主要是为 了防止传染病由国外传入或者由国内传出，就我国有 关国际通航的港口、机场以及陆地边境和国界江河的 口岸实施传染病检疫、监测和卫生监督作出规定，该法 没有单列有关犬类管理的条文。三是《中华人民共和 国治安管理处罚法》对饲养宠物危害社会治安秩序行 为所作的处理规定。该法的第七十五条规定：“饲养动 物，干扰他人正常生活的，处警告；警告后不改正的，或 者放任动物恐吓他人的，处二百元以上五百元以下罚 款。驱使动物伤害他人的，依照本法第四十三条第一 款的规定处罚。”四是《中华人民共和国民法通则》对因 饲养宠物造成他人损失所作的赔偿规定。该法的第一 百二十七条规定：“饲养的动物造成他人损害的，动物 饲养人或者管理人应当承担民事责任。” 一８７— ２．部分大中城市制定的地方性法规、规章与规范 性文件 目前，全国多数大中城市制定了有关城市居民养 犬方面的法律规定。如北京市制定的《北京市养犬管 理规定》，上海市制定的《上海市犬类管理办法》，天津 市制定的《天津市养犬管理条例》，武汉市制定的《武汉 限制养犬规定》，南京市制定的《南京市犬类管理办 法》，深圳市制定的《深圳经济特区限制养犬规定》等。 这些地方性法规、规章与规范性文件的内容及特点主 要有：一是坚持控制养犬总量的方针。为了达到限制 养犬的目的，绝大多数城市采取高收费设定养犬条件 的手段，以价格杠杆的调节作用限制市民养犬的动机。 二是以公安机关管理为主，畜牧兽医行政部门、城市 管理综合执法部门、工商行政管理部门、卫生行政部门 等相关职能部门分工配合。三是管理范围通常被划分 为禁养区、限养区和非限养区等。［３ （二）我国城市宠物犬管理法律规范体系存在的不 足 １．法律规范体系的结构不合理 尽管目前我国的宠物犬总量在１亿只以上，但是， 全国至今仍然没有一部规范宠物犬管理的专门法律。 部分城市与多数城镇仍然没有制定规范宠物犬管理的 专门规定，这直接导致一些城市尤其是中小城镇的执 法部门在管理工作中无法可依。 ２．立法的精神存在不足 现代社会的发展是逐步从专制走向法治。法治社 会最基木特点就是由过去的身份管理向“契约管理”转 变。各养犬人、非养犬人以及政府组织都是平等的法 律主体，相互间承认权利和义务。我国多数城市制定 的养犬管理规定都把养犬管理机关设定于权力膨胀而 责任轻微的位置，这不符合现代法治社会和服务型政 府对公共事务管理的要求。很多人提出了政府部门是 否存在重收费轻服务等问题。 ３．法律规范的内容存在不足 （１）动物权问题。我国各大城市养犬管理规定几 乎没有引入动物权方面的内容。例如，根据《上海市犬 类管理办法》的规定，“除领证、检疫、免疫接种和诊疗 外，禁止携带犬类进人道路、广场和其他公共场所。”由 此可见，有证犬是没有任何权利出来活动一下的，基本 上是每天呆在家里，这不仅有损于犬类的身心健康，更 是导致了法律规范因不切实际而难以落实。（２）流浪 犬与无证犬的处理问题。目前我国城市对流浪犬和无 证犬的主要处理方式是由公安部门予以捕杀。但由于 相关部门执法人员的不文明行为或过激行为，导致执 法人和执法相对人之间的关系恶化，对立现象严重，同 ～８８一 时也在一程度上增加了政府的财政支出。（３）宠物医 院的管理问题。由于动物诊疗行业利润较高，许多从 事兽医行业的人士普遍看好这一行业，以至于宠物医 院有盲目发展的趋势。但从目前的情况来看，社会上 的动物诊疗机构均缺乏专业技术人员。目前我国对宠 物医院的管理还处在初级阶段，大量的宠物医疗事故 不断发生，而且看病的费用高昂，这在无形中增加了养 犬人和动物诊疗机构间的矛盾，进而对养犬人造成不 良影响。有的养犬人在犬生病时不予看病，或者随意 丢弃病犬。（４）宠物犬伤人的精神赔偿问题。被害人 能否因宠物犬伤害而获得精神损害赔偿金呢？从当前 的司法实践来看，这种精神损害赔偿的诉讼请求是于 法无据的，法律尚未就宠物犬伤人的精神赔偿问题作 出具体规定。（５）宠物犬交易的规范问题。据相关调 查资料，宠物犬的交易大多数存在暴利。例如，一只藏 獒能炒卖到几百万元，松狮、牧羊犬的售价动辄在２０ 万元至３０万元之间。据了解，在京、沪、穗等地，一些 宠物犬交易的平均利润高达３００％至６００％。物价、工 商、税务等部门对新出现的“宠物经济”尚未完全规范 管理，养殖、贩卖、炒卖宠物犬，交易过程不规范、不透 明，不仅缺少物价部门监督，甚至不用交税。Ｌ５ Ｊ ４．法律规范的可操作性不强 目前，养狗管理涉及公安、工商、城管、农业、卫生 等多个执法部门，由于一些大中城市制定的管理办法 比较粗放，容易造成各个部门职责不清，各自为政，以 至于形成了“都管但都管不好”的现状。由于各城市制 定的管理规定的可操作性不强，职能部门职责模糊，从 而使政府不得不经常组织“捕狗队”上街捕犬。比如， 由于北京、上海、天津等城市群众整治“犬患”的呼声日 高，这些城市的公安机关先后多次组织开展了“集中治 理违规养犬行为专项行动”，这种时松时紧的管理，正 是法规缺乏长效性的表现。 。三、发达国家宠物犬管理立法对我国的借 鉴意义 在发达国家，宠物犬是很多人生活的重要组成部 分，有关宠物犬的立法一般都是由基本法律和专门法 律两个部分构成的，相关规定都比较集中，很少有散见 于多个法律中的现象。发达国家宠物犬管理立法的内 容与特点主要包括： １．坚持保护动物福利的管理理念 按照国际上公认的说法，动物福利是指让动物享 有免受饥渴的自由、生活舒适的自由、免受痛苦的自 由、生活无恐惧感和悲伤感的自由以及表达天性的自 由，主要包括动物的健康与安乐两大部分，总结起来就 是动物的康乐，这是动物福利的基本内容。１８２２年， 世界上第一部与动物福利有关的法律在爱尔兰通过， 随后西方很多国家都纷纷从组织机构、规章制度等方 人都将被重罚。而与上述入门条件相对应的是注册费 用非常低廉。由此我们可以发现，在提高非价格因素 的入门条件的同时，以低廉的注册费用保证所有被饲 养的犬类成为合法的注册犬，是具有一定积极意义 的。 ３．对宠物犬的繁殖、贸易与免疫设立严格的规定 面着手保障动物福利。２０世纪８Ｏ年代后，欧美等国 家普遍进行了动物福利方面的立法，日本、新加坡等亚 洲国家也在法律规范中写入了动物福利的条款。根据 对发达国家现有的动物福利法及渊源的考察，我们可 为了避免宠物犬的无计划增长而带来福利降低与 生存环境恶化，世界上大多数国家都对宠物犬的繁殖、 以得出一个共同的结论，即满足动物的需求是动物福 利法的首要原则，其内涵是：通过法律的强制力来要求 动物的所有者或管理者充分满足动物维持生命、健康 和舒适的需求，尽量使动物能在符合其天性的生存环 境中，以其自然的天性来生活。 为保证宠物的身心健康，发达国家大多数有关于 宠物活动方面的法律规定，其内容大同小异。首先，多 数国家的法律都明确规定，宠物的主人必须按照宠物 的种类、身体条件和年龄定期安排宠物进行锻炼，如英 国法律规定，主人每天至少应给予宠物犬一刻钟以上 的时间锻炼，否则被视为虐待动物。其次，欧美很多国 家的城市都在市中心建立了专供犬类活动的公园，所 有经过阉割的有证犬都可以免费进入该公园进行玩 耍，所有宠物犬的头颈上都套有刻有主人姓名和住址 的项圈。由此可见，允许宠物在一定条件下自由活动 可以保证宠物的身心健康，间接有利于人类自己的健 康与安全。 ２．准入条件方面实行高标准与低收费相结合 国外一些养犬管理较好的国家，在养犬准入条件 方面大多数实行高标准与低收费相结合的原则。关于 宠物犬的领养条件，所有发达国家的法律都明确规定， 宠物犬饲养人必须具备一定的入门条件，都必须在规 定的机构为宠物犬登记注册，否则不得饲养。以韩国 为例，据韩国消费者保护院统计，全国大约有４００多万 只宠物犬，根据２００７年修订的《动物保护法修正案》， 宠物犬的所有者必须到管理部门登记，提供个人信息 和宠物犬的相关信息，具体包括所有者住所、姓名和联 系方式，以及宠物犬的种类、特征和年龄等。宠物犬的 所有者交纳少量手续费后，即获得登记证和标识牌。 韩国将市场、百货商场等公共场所，幼儿园、小学等儿 童活动地区都划定为禁止宠物犬出入区域。地方政府 也有权根据实际情况出台条例，划定禁止出入区域。 如主人带宠物犬外出时，宠物犬必须佩戴口嚼、口罩和 绳索等防护工具；主人必须随身携带排便方便袋，随时 清理排泄物。在英国，养犬人携犬出门要挂“名牌”，注 明主人姓名、住址及犬的名字，没有挂牌的犬在外游荡 将作为无主犬被收容，主人不清理粪便及其宠物犬伤 贸易与免疫设立了十分严格的规定。（１）关于宠物犬 的繁殖。如英国法律规定，繁殖宠物犬须向政府申请 执照，获取执照的条件是宠物犬必须有一个合适的干 净环境，能自由活动，有足够的食物和褥垫。每年颁发 执照之前，必须由兽医或健康机构的官员检查条件是 否合格。此外，发达国家的法律都积极鼓励主人带自 己的宠物犬去合格的兽医处进行必要的阉割，以保证 宠物的健康生活，但需要特别指出的是，各国法律在这 个问题上采取的法律词汇都是“鼓励与提倡”而不是 “必须”，这不仅是考虑了宠物必要的生育权，而且也满 足了部分宠物主人个性选择的要求。（２）关于宠物的 贸易。如英国法律规定：禁止将宠物犬卖给未满１３岁 的未成年人；禁止在百货商场出售宠物犬；所有的宠物 商店必须在合适的环境中饲养宠物，满足宠物的需求， 禁止出售过于幼小的宠物犬，宠物商店开业前必须获 取执照等。（３）关于宠物的免疫。所有国家的法律都 要求主人对自己的宠物犬进行必要的免疫注射，通常 的做法是由主人携带宠物犬前往合格的兽医处进行免 疫注射，并承担必要的费用。 ４．对迷失与遗弃的宠物犬采取保护性措施 在对待迷失和遭遗弃的宠物犬问题上，各国法律 虽然具体内容不尽统一，但在立法精神上保持着高度 的一致，即都从宠物犬的角度出发，采取保护性措施， 而不是捕杀。比如纽约市规定，政府有责任围捕迷失 的宠物犬，但不得伤害宠物犬，并且在归还主人或为其 另寻主人前必须确认该宠物犬的身份，并安置在合适 的处所。又如，英国的《环境保护法令》明确规定政府 必须围捕迷途宠物犬，若无人认领，则必须将该动物安 置在合适的地方，必须保持任何公共地区不存在迷失 动物。在对待遗弃宠物犬问题上，各国政府采取的模 式基本上是参照迷失宠物犬的处理方式，但是在对待 宠物犬主人方面，往往采取较为严厉的处罚措施。 ５．严厉惩罚违规行为 在对待违法养犬问题上，发达国家都遵循一个高 度统一的理念，即任何违规都是由人所引起的，错在于 人而不在于动物，因此任何处罚都是针对人这个主体， 而不是针对动物的。在如何处罚问题上，发达国家都 一８９— 坚持一个共同的原则，即严厉惩罚违规行为。例如在 新加坡，任何宠物在公共场所产生的粪便都必须由主 人立即清除，否则主管机关将对犬主处以重罚。又如 在英国，这类处罚规定被制定得更加详细，更加严厉。 依据违规者情节严重的程度，可能会受到罚款、吊销饲 养执照甚至被判处监禁的处罚。 １．依据相关规定，合理界定城市居民饲养宠物犬 的范围 由于个人的喜好不同，饲养宠物犬的种类亦不同。 目前，全世界上大约有４５０多种犬，我国犬的主要品种 有藏獒、北京犬、狮子犬、冠毛犬、沙皮犬、松狮犬等４６ 种。国内很多城市规定，城市居民只能饲养体高在 ３６ｃｍ以下、体长在６０ｃｍ以内、体重不超过１０Ｋｇ的小 型观赏犬。笔者认为，国家应当明确大型犬、烈性犬与 综观发达国家的宠物犬管理法规，我们可以总结 出这样一个结论，即各国都强调政府对宠物犬饲养的 服务和疏导，注重严管理与严处罚，注重保障宠物犬的 合法权利和福利，这对于我国犬类管理立法具有重要 意义。 四、关于规范城市宠物犬管理的立法建议 （一）制定《城市宠物犬管理法》的可行性 一是国内地方性立法已经取得很多成功经验。目 前国内多数大中城市制定了宠物犬管理规定，部分城 市的宠物犬管理规定经过了进一步的修订与完善。笔 者建议，国家立法部门可以在国内地方性立法已经取 得经验的基础上制定全国统一的城市宠物犬管理法 规。各城市可以根据国家统一的宠物犬管理法规制定 实施细则。二是社会公众关于立法的呼声日趋高涨。 近年来，关于规范宠物犬饲养话题的讨论经常见于报 纸、网络。很多省市的人大代表多次提出建议，要求加 快制定城市宠物管理法规的速度。例如，２００７年１ 月，上海市有２４名人大代表提交了“尽快制订上海市 养犬管理若干规定”的议案等。三是其他国家和地区 的立法可供借鉴。我们可以在深入研究各国宠物犬管 理法律的基础上，总结其成功经验，吸取其教训，结合 我国实际制定符合我国国情的《城市宠物犬管理 法》。 。 （二）制定《城市宠物犬管理法》应注意的两个问题 首先，制定《城市宠物犬管理法》必须考虑我国的 国情和现实需要。我国是一个人口大国，贫富极端不 均，城乡差别巨大。因此，制定《城市宠物犬管理法》必 须考虑这种现实，区别对待，如实行宠物登记注册制 度、收取管理费时应当考虑地区间的经济差别；城市居 民对动物尸体处理可以实行火化的办法等。 其次，制定《城市宠物犬管理法》应当顾及现有法 律，考虑好如何与相关法律的衔接问题。这主要是指 制定《城市宠物犬管理法》应当考虑《中华人民共和国 传染病防治法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫 法》、《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国 治安管理处罚法》等法律的有关规定，避免出现立法上 的冲突。 （三）关于立法内容的主要建议 一９０— 小型观赏犬的标准，对于品种不符合规定或体高、体长 超过标准的犬，实行限制饲养。 ２．坚持高收费限饲养的原则 目前，国内很多学者都认为，我国应当参考发达国 家关于低收费与高门槛相结合的立法理念，取消我国 目前实行的“高收费限饲养”措施。笔者认为，发达国 家的这一做法对于促进犬主主动申请办证虽然具有一 定积极意义，但并不适合我国国情，这是因为：第一，目 前我国城市居民饲养的宠物犬数量增长过快，对社会 的负面影响过大，如果实行低收费的政策，将导致城市 居民饲养宠物犬的数量更快增长，使犬类管理部门更 加难于控制。第二，我国目前正处于社会变革时期，传 统的社会道德规范体系对社会控制力日趋减弱，相当 一部分养犬人的道德与法律素质较低，低收费的政策 将引发更多的养犬人与非养犬人之间的矛盾，影响社 会稳定。第三，国内已经有少数城市如广州、成都等， 参照发达国家的经验实行低收费政策，从政策的作用 情况来看，已经导致宠物犬数量与宠物犬伤人事件的 大幅增长并且引发了更多的社会问题。基于这三个方 面的原因，笔者认为，我国应该根据国情继续坚持“高 收费、高门槛、限饲养”的原则，对饲养宠物犬实行严格 的许可制度。就高门槛来说，就是指应当对饲养人的 条件作出严格的规定，如申请人应当是该市居民，应当 征得居委会和周围邻居的同意，应当有适合饲养宠物 犬的住房条件等。就限饲养来说，就是指要对被允许 饲养的宠物犬类型以及区域等作出限制性规定，如把 城市分为禁养区域、限养区域以及非限养区域等。 ３．规范宠物犬管理机构 目前我国对宠物犬进行管理的行政部门有公安部 门、林业部门、卫生部门、畜牧部门、城管部门、工商部 门等，居委会、村委会和街道办事处也有权管理。多数 城市实行公安机关主管、其他部门配合的管理体制，也 有少数城市以卫生部门、城管部门或者其他部门为主。 为了避免多头管理、效率低下，收钱就管、无利不管的 局面，笔者建议制定《城市宠物犬管理法》时，必须明确 宠物犬饲养的主管部门，实行一家为主、多家配合的体 制，并且明确宠物犬管理机构的职责和违反法律的责 任。如果管理部门违法执法与渎职，如宠物管理机构 乱收费、乱罚款，要承担相应的行政责任；如果因为渎 职而致人损害的，要承担赔偿责任等。 ４．明确宠物犬饲养人的义务和责任 ６．规范犬类的诊疗活动 针对我国当前犬类诊疗的无序状况，国家应当细 化法律规定，规范犬类的诊疗活动。笔者认为，从事动 物诊疗活动应当具备下列条件：（１）有与动物诊疗业务 这些义务主要包括：一是登记、接种的义务。法律 必须规定宠物饲养人有为宠物犬免疫接种的义务，避 相适应的执业人员，从事动物诊疗活动的兽医专业技 术人员必须经过考核，并取得执业兽医资格；（２）有符 免传染病的发生；要对其豢养的宠物犬进行登记，实行 挂牌制度。二是妥善照管的义务。在这里，妥善照管 合动物防疫条件的场所；（３）有适合动物诊疗活动的医 疗器械设备；（４）有相应的管理制度，发现疫情时及时 义务内涵较为广泛，具体包括：对动物生存与健康有妥 善照管的义务，防止动物伤人的义务，防止对公众平静 生活带来负面影响的义务，妥善处理动物排泄物的义 务等。这里需要特别强调的是，法律应当明确规定：宠 物犬主必须用绳链拴牵宠物犬，防止犬乱窜乱跳，影响 他人和交通安全；公共场所如酒店、宾馆、剧院、商场、 学校、医院、博物馆等，宠物犬不得随意进出。三是不 得虐待、遗弃宠物犬，这既是保护动物的需要，也是防 止产生流浪犬的需要。四是对于宠物犬的遗体，宠物 饲养人要依据规定予以适当处理，主要是实行火化等。 法律应当规定，宠物饲养人必须严格履行义务，否 则就要承担相应的法律责任。当宠物饲养人违反登 记、接种义务时，由主管部门给予批评、警告，拒不改正 的予以收缴并给予高额罚款；对宠物饲养人遗弃、虐待 宠物犬的，可给予罚款等；饲养者对宠物犬排泄物未尽 妥善处理义务的，除给予罚款外，对于屡教不改者还可 向社会通报；ｘ，－Ｊ于宠物致人损害的，除受害人自身原因 引起外，饲养人应当承担民事赔偿责任，宠物犬由主管 部门没收、处置；对于故意利用宠物致人损害的，由公 安机关予以治安处罚，情节特别严重的，承担相应的刑 事责任；对于宠物犬照管不当，致使宠物犬在禁止其出 入的地方乱跑乱窜的，给予批评、警告，屡教不改的，给 予罚款等。 ５．对宠物犬销售市场实行专门化管理 我国宠物犬销售的渠道主要是犬类养殖场及其专 营店，国家应当对宠物犬销售实行行政许可制度。宠 物犬销售者应当取得动物防疫监督机构发放的《动物 防疫合格证》，公安部门发放的《犬类经营许可证》和工 商部门发放的《营业执照》。政府应当加强监管，杜绝 “马路市场”的违规交易，避免无序的犬类贩卖行为，保 障犬源的健康与合法。宠物犬销售者对于非该辖区引 进的犬类，应该先进行隔离留验，犬只经过检疫、免疫 后，佩带电子标识（电子芯片），才能进入专营店销售。 宠物经营者违法销售的，虐待、遗弃宠物或乱丢宠物尸 体的，要给予严厉处罚。 报告，对病死犬类尸体进行无害化处理，建立病历卡等 常规记录档案；（５）法律、法规规定的其他条件等。犬 类诊疗机构必须依法取得动物防疫机构核发的《动物 防疫合格证》及畜牧兽医行政管理部门核发的《动物诊 疗许可证》，然后向工商部门申报核发《营业执照》，在 条件获准的基础上才能依法从事犬类诊疗活动。 ７．设立动物收容机构 为解决流浪犬、违规遛犬、控制狂犬病等问题，笔 者认为，我国应当参考发达国家的经验，建立宠物犬收 容制度，由政府设置宠物犬收容所，或者由民间机构设 置宠物犬收容所，运行费用由政府补贴或者社会捐助。 宠物犬收容所主要负责收容流浪犬、暂时无人控制的 宠物犬、主管部门依法没收的犬只等。在收容期内，如 元人愿意领养或主人未及时按通知领回丢失犬只，收 容所可视情处理，如由兽医施行动物绝育手术或安乐 死术等。 参考文献： ［１］唐云利．犬只总量无序增长对社会的影响及 工作对策［Ｊ］．北京人民警察学院学报，２００８，（１）． ［２］周全．大城市犬类管理探讨［Ｊ］．上海畜牧兽 医通讯，２００６，（３）． ［３］刘小兵，侯加法．我国城市养犬管理立法的特 点、存在问题及对策［Ｊ］．畜牧与兽医，２００６，（９）． ［４］刘小兵．我国城市养犬管理立法的特点、存在 问题及对策［Ｄ］．南京：南京农业大学，２００４． ［５］赵如松．上海犬类管理制度的构建［Ｊ］．法治 论丛，２００７，（１）． ［６］吕英林，赵燕滨．国外宠物犬限养规定［Ｎ］． 人民政协报。２００６—１１—２０． ［７］赵如松．上海犬类管理制度的构建［Ｊ］．法治 论丛，２００７，（１）． ［８］喻术红．中国应当尽快制定出台家庭宠物饲 养管理法［Ｊ］．河南省政法管理干部学院学报，２００７， （２）． 一９１— Ｓｔｕｄｙ ｏｎ ｔｈｅ Ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ ｏｆ Ｐｅｔ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｉｎ Ｕｐｔｏｗｎ Ｈｅ Ｙｉｎｓｏｎｇ （Ｓｈａｎｇｈａｉ Ｐｏｌｉｃｅ Ｃｏｌｌｅｇｅ，Ｓｈａｎｇｈａｉ ２００１３７，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ ｒｅｃｅｎｔ ｙｅａｒｓ，ｔｈｅ ｑｕａｎｔｉｔｙ ｏｆ ｐｅｔ ｋｅｅｐｓ ｕｐ ａ ｓｔｅａｄｙ ｉｎｃｒｅａｓｅ，ａｎｄ ｒａｉｓｉｎｇ ｐｅｔ ｈａｓ ｂｅｃｏｍｅ ａ ｎｅｗ ｆｏｃｕｓ ｏｆ ｃｏｎｓｕｍｐｔｉｏｎ ｆ０ｒ ｃｉｔｙ ｒｅｓｉｄｅｎｔｓ．Ｈｏｗｅｖｅｒ．ｍｏｒｅ ａｎｄ ｍｏｒｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｒｅ ｃａｕｓｅｄ ｂｙ ｒａｉｓｉｎｇ ｐｅｔ ｏｗｉｎｇ ｔＯ ｔｈｅ ｉｍｐｅｒｆｅｃｔｎｅｓｓ ｏｆ ｒｅｌａｔｅｄ ｌａｗｓ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｌｅｇｉｓｌａｔｉｖｅ ａｓｓｅｍｂｌｙ ｂｏｄｙ ｓｈｏｕｌｄ ｒｅｇｕｌａｔｅ ｔｈｅ ｂｅｈａｖｉｏｒ ｏｆ ｒａｉｓｉｎｇ ｐｅｔ ｂｙ ｐｅｒｆｅｃｔｉｎｇ ｔｈｅ ｌａｗｓ ａｎｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ．Ａｔ ｔｈｅ ｓａｍｅ ｔｉｍｅ，ｗｅ ｍｕｓｔ ｍａｋｅ ｎａｔｉｏｎａｌｌｙ ｕｎｉｆｉｅｄ ｌａｗｓ ａｂｏｕｔ ｐｅｔ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｉｎ ｕｐｔｏｗｎ ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔＯ ｃｏｎｆｏｒｍ ｔｏ ｔｈｅ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｉｎ ｏｕｒ ｃｏｕｎｔｒｙ． Ｋｅｙ Ｗｏｒｄｓ：Ｕｐｔｏｗｎ；Ｐｅｔ；Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ；Ｌｅｇａ１ Ｒｕｌｅｓ （上接第６３页） Ａ Ｐｒａｃｔｉｃｅ ａｎｄ Ｅｘｐｌｏｒａｔｉｏｎ ｏｎ Ｍａｎ——ｍａｃｈｉｎｅ Ｉｎｔｅｒａｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｃｉｔｙ Ｉｍａｇｅ Ｍｏｎｉｔｏｒｉｎｇ Ｓｙｓｔｅｍ Ｄｉｎｇ Ｊｉａｘｉａｎｇ （Ｚｈａｂｅｉ Ｂｒａｎｃｈ ｏｆ Ｓｈａｎｇｈａｉ Ｐｕｂｌｉｃ Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ｂｕｒｅａｕ，Ｓｈａｎｇｈａｉ ２０００７０，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｍａｎ—ｍａｃｈｉｎｅ ｉｎｔｅｒａｃｔｉｏｎ ｏｆ ｃｉｔｙ ｉｍａｇｅ ｍｏｎｉｔｏｒｉｎｇ ｓｙｓｔｅｍ ｉｓ ａ ｖｅｒｙ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｍｅａｎｓ ｔｏ ｉｍｐｒｏｖｅ ｔｈｅ ａｂｉｌｉｔｉｅｓ ｏｆ ｓｏｃｉａｌ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｃｏｎｔｒｏｌ ｉｎ ｔｈｅ ｎｅｗ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ．Ｉｔ ｉｓ ｃｏｍｐｏｓｅｄ ｏｆ ｉｍａｇｅ ｍｏｎｉｔｏｒｉｎｇ，ｈｕｍａｎ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｒｕｌｅｓ ａｎｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ．Ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｃｉｔｙ ｉｍａｇｅ ｍｏｎｉｔｏｒｉｎｇ ｉｎ ｎｅｗ ｔｉｍｅｓ ｈａｓ ｂｅｅｎ ｕｎｄｅｒ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｈａｓ ｐｌａｙｅｄ ａ ｇｒｅａｔ ｒｏｌｅ ｉｎ ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｇｕａｒｄ，ｈｉｔｔｉｎｇ ｃｒｉｍｅｓ ａｎｄ ｔｒａｆｆｉｃ ｃｏｎｔｒｏ１．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｔｈｅｒｅ ａｒｅ ｓｔｉｌｌ ｓｏｍｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｎｄ ｄｅｆｉｃｉｅｎｃｉｅｓ．ｓｏ ｗｅ ｓｈｏｕｌｄ ｃｏｎｔｉｎｕａｌｌｙ ｒｅｓｅａｒｃｈ ａｎｄ ｐｅｒｆｅｃｔ ｔｈｅ ｓｐｅｃｉｆｉｃ ｗａｙｓ ａｎｄ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｍｅａｓｕｒｅｓ ｉｎ ｏｒｄｅｒ ｔｏ ｒａｉｓｅ ｗｏｒｋｉｎｇ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｏｆ ｍａｎ—ｍａｃｈｉｎｅ ｉｎｔｅｒａｃｔｉｏｎ ｏｆ ｃｉｔｙ ｉｍａｇｅ ｍｏｎｉｔｏｒｉｎｇ ｓｙｓｔｅｍ． Ｋｅｙ Ｗｏｒｄｓ：Ｃｉｔｙ；Ｐｕｂｌｉｃ Ｏｒｄｅｒ；Ｉｍａｇｅ Ｍｏｎｉｔｏｒｉｎｇ；Ｍａｎ—ｍａｃｈｉｎｅ Ｉｎｔｅｒａｃｔｉｏｎ 一９２